消未起之患治未病之疾：
更好发挥“预防法治”的作用
——专访天津大学车承军教授
近年来，围绕学习贯彻习近平总书记有关“完善预防性法律制度”的重要论述，法学法律界开展了积极探索，取得不少成果。天津大学教授、凤凰公证理事长车承军是推动这一进程的代表性学者之一。结合自身的丰富法治实践，车承军教授较早提出“预防法治”的概念，并自2024年以来连续三年组织“预防法治”相关论坛。近日，本刊记者龚纯彦围绕“预防法治”这一主题对车承军教授作了专访。
“预防法治”的时代背景与实践价值
《长安》：我们注意到，习近平总书记2020年作出“完善预防性法律制度”的重要论述后，您对此进行了深入研究，提出不少阐发性、创新性观点特别是“预防法治”。请问，您提出“预防法治”的考虑是什么？
车承军：习近平总书记强调，要“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，这精炼诠释了法治的预防机制与功能：法律通过明确权利义务、预设行为法律后果，塑造社会成员的行为预期，最终实现法治价值。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出“完善预防性法律制度”，为法学法律界深入研究探索法治的预防功能提供了重要指引。
“预防法治”也是传承中华优秀传统法律文化的要求。中国人自古就有“厌讼”“无讼”的秩序追求，预防性法治是深植于中华优秀传统法律文化的瑰宝。荀悦有云“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒”，指出“预防为上策，补救属中策，惩戒是下策”，这正是中国优秀传统文化蕴含的法治智慧。
我大学期间学习法律，毕业后长期在政法系统任职，离开现职岗位后到高校任教。几十年来，有一个问题我始终未曾停止思考：法治的效能主要体现在“事后”还是“事前”？无疑，法治具有双重功能，一方面是确认、保护、规范和调整各类社会关系，另一方面是引导、定向、推动和促进经济社会发展。“预防法治”正是“引导、定向、促进”功能的集中体现。我经思考得出一个判断，实现法治资源的科学配置，需要更加重视法治的“事前”预防功能。
《长安》：党的二十大对坚持和发展新时代“枫桥经验”作出部署，要求及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。当前，基层治理模式正从“被动应对”向“主动预防”转型。您认为新时代“枫桥经验”和“预防法治”的关系是什么？
车承军：习近平总书记将完善预防性法律制度与坚持和发展新时代“枫桥经验”并列提出，深刻揭示了二者同源同向、理念互融、制度互构、实践一体的辩证关系。我国国情决定了不能成为“诉讼大国”，我国拥有14亿人口，如果所有的事都要打官司，国家治理必然会不堪重负。
“预防法治”是价值理念与制度方向层面的概念表达，新时代“枫桥经验”属于本土化的实践载体。“预防法治”回答“为什么要开展前端治理”，新时代“枫桥经验”回答“如何推进前端治理”。“预防法治”更侧重法律关系形成阶段的制度供给，新时代“枫桥经验”更侧重纠纷萌发后的基层化解。新时代“枫桥经验”与“预防法治”均为内涵丰富、功能相融的法治系统，二者共同践行“抓前端、治未病”的法治建设逻辑，推动法治向源头治理转型。
《长安》：有学者认为，任何法律都有预防功能，在倡导发挥法治的预防功能时，也要防止“预防”过度，不当提升治理成本。对此，您怎么看？
车承军：我认同“任何法律都具有预防功能”的观点。但需明确“徒法不能自行”的法治规律。法治体系涵盖规范体系、实施体系、监督体系、保障体系等多个维度，其中成熟且得到国际公认的专门预防性法律制度（比如公证制度）是法律实施体系的重要组成部分。法律的一般预防功能与专门预防性法律制度的特定供给存在范畴差异与功能区分：前者属普遍性规范，后者属针对性制度安排。预防性法律制度作为“特定范畴”，其边界清晰、功能专一，不存在所谓“过度”问题。预防性法律制度针对特定环节实施精准防控，并非无差别覆盖所有领域。至于预防性法律制度的边界界定，例如法定公证事项的纳入标准与排除范围，涉及立法政策的价值权衡，也是《公证法》修订中争议较大的问题。
另一方面，应从整体性、辩证性、综合性维度统筹考量成本问题。一是需算“大账”，不能仅关注预防制度自身运行成本，还需考量若未开展预防，司法将被海量案件挤占，进而会引发社会信任断裂、社会关系难以修复等问题，由此产生的成本更高。二是预防成本具有动态性：预防性制度建成后，边际成本逐步递减，边际效益逐步递增；若未开展预防，纠纷不断积累直至集中爆发，成本将呈指数级放大。三是成本不限于资金投入，社会信任成本、关系成本、交易成本这类隐形成本通常未计入账面，但影响却真实存在。
公证是典型的预防性法律制度
《长安》：您在离开现职岗位后，又投身公证实践，对发展公证事业鼓与呼。请您具体介绍一下，公证制度是如何体现“预防法治”理念的？
车承军：《公证法》规定，预防纠纷是公证的重要职能之一。结合近年实践，我总结“失衡-失信-失据-失序”的“四失”逻辑，公证可以从“失据”环节逆向修复，推动法律秩序回归整体平衡。正所谓“多一份公证书就少一份判决书”“多一次公证服务就少一次对簿公堂的争讼”，作为法治体系中的预防机制，公证不替代专业技术，不替代其他法律服务，也不替代司法裁判，而是提前固定权属、数据、材料、合同，从源头上防范、化解法律风险，从根本上减少纠纷发生。
近期，我参加了第三十三届中国北京种业大会·种业知识产权保护与国际合作论坛，观察到当前种业技术迭代升级迅速，但种业企业普遍面临育种过程留痕缺失、交易边界约定模糊、侵权证据难以固定等困境，根子就在一个字：据！证据没有提前固定，事后再补救往往来不及。公证的预防性司法功能可以嵌入“种源+种业+种市”全链条，在研发端、交易端、维权端依法固定证据、前移保护关口、完成系统布局、保护合法权益。
《长安》：公证独有的制度优势体现在哪里？在海南自贸港制度型开放的大背景下，公证如何发挥“预防法治”的价值、更有效地服务涉外法治建设？
车承军：从多元解纷视角分析，公证的制度优势主要体现在以下方面：一是在“前端”筑牢法治防火墙。公证员通过事前介入，以中立专业视角厘清法律关系、确认基本事实、提示法律风险、固定关键证据。有数据显示，经过公证又产生纠纷的，多数因证据充分而实现和解或直接执行，仅小部分进入诉讼程序或执行程序。二是在“中端”实质性定分止争。公证调解是以法定公信力为基石的“司法赋能型解纷模式”。以法定公信为支点，推动解纷资源的精准配置与法治效能的系统提升：通过诉前、诉中调解及执行和解，与审判程序无缝衔接；即便调解不成，其固化成果也可为法院后续审判奠定基础。三是在“后端”切实为法院减负。若诉讼不可避免，公证机构可进一步开展庭前调解，并通过证据保全等司法辅助事务保障法官专注审判。四是在“底端”夯实社会治理的法治根基。公证具有公益普惠属性和丰富的法律功能，可将法律服务下沉至基层一线，及时捕捉敏感信息，扼守矛盾纠纷滋生源头，有效平息对抗情绪。
海南自贸港作为中国特色自由贸易港，其现代服务业存在法律关系复杂、交易链条长、涉外主体多的特征，风险持续凸显。作为国际通行的预防性法律制度，公证可依托“治未病”的功能优势，精准嵌入四类现代服务业领域，筑牢法治信用防线。一是针对跨境买卖等交易场景，推出合同公证、交割现场监督、资金提存等配套服务，破解信任难题。二是面向跨境担保等金融业态，发挥公证在债权文书赋强等方面的预防功能，核实交易主体资质，确认交易真实性、维护资金安全。三是针对国际医疗等生活性服务业，规范意定监护公证等业务，为外籍专家、跨境旅居人群提供一站式涉外公证服务。四是聚焦离岸贸易等新业态，依托区块链存证、远程视频公证、智能化辅助审查等数字化工具，固定跨境数据流转等相关证据，健全线上业态合规保障。
《长安》：在实施20年后，《中华人民共和国公证法》启动修订程序。对修订《公证法》、构建中国特色社会主义公证制度，您有何意见建议？
车承军：《公证法》修改，是公证理论界和实务界高度关注的大事。对此，我有四个方面的建议。一是把握修法重要契机。把中国特色公证制度作为“两个结合”在法治建设中的发力点，构建结构合理、层次清晰、内在统一、逻辑自洽的公证制度体系。设立法定公证事项，将引发重大人身关系变化或财产关系调整的法律行为纳入法定公证范畴，为完善社会信用体系和维护交易秩序提供法治的确定性。重视并充分发挥公证预防纠纷、分流诉讼案件的作用，推动公证力量参与源头治理、降低司法成本、全面开展司法辅助工作。二是加强公证队伍建设。完善相关配套机制，保障公证队伍的稳定性，处理好非营利性和有效激励的关系，逐步取消执业年龄限制，放开执业区域限制，支持具备条件的高等院校开设公证专业，并有计划地设立公证职业学院，为公证行业发展培养输送优秀人才。三是推进科技赋能。深化大数据、区块链、云计算、人工智能等技术应用，支持远程视频公证、线上公证服务，推动实现技术工具向服务模式升级转型，创造更多“公证信用+现代科技+”的实践场景。四是积极拓展涉外服务。不同文化、不同法系、不同体制的司法底层逻辑具有共通性。应当更新“涉外公证”概念，加强国际化公证事项、公证事务和公证服务的创新集成，最大程度满足“走出去、走进来”过程中的变量控制与风险防范需求，为制度型开放增信赋能。
发展“预防法治”需要把握的原则
《长安》：您认为推进“预防法治”应遵循什么样的原则，有什么需要关注的问题？
车承军：“预防法治”是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，推进“预防法治”应当遵循六项原则：一是坚持以习近平法治思想为指引。习近平总书记提出的“固根本、稳预期、利长远”“完善预防性法律制度”等重要论述是“预防法治”的理论根基。二是坚持以人民为中心。权利保障是预防工作的出发点，也是预防工作的边界。预防工作必须在法治轨道上运行，不得以预防之名扩张权力、侵害公民权利。三是坚持依法办事。预防工作开展需于法有据。四是坚持源头治理、关口前移。预防工作的着力点在于事前、在于源头，应当推动法治力量向引导和疏导端发力。五是坚持传承中华优秀传统法律文化与借鉴域外有益经验相结合。“治未病”“明德慎罚”是中华优秀传统法律文化蕴含的治理智慧；域外替代性纠纷解决、调解前置等做法，也具备可借鉴价值。六是坚持在全社会培育“重预防”的法治理念。预防工作需要全社会共同参与，立法机关、执法司法机关以及社会公众均需转变观念。
建设“预防法治”，需重点关注四个方面的问题：一是制度供给。预防性法律制度需具备立法依据、部门协同机制与经费保障。同时，“预防法治”的落地属于系统工程，需推动公证、调解、仲裁、司法、信访、基层治理协同联动，方可实现效能最大化。二是队伍建设。在法治资源的配置结构中，从事“治未病”的预防力量，规模明显不及从事“治已病”的解纷力量——前者对应“防疫站”，后者对应“灭火队”。以公证为例，全国公证员数量多年来维持在13000-15000人区间，无法有效满足日益增长的公证服务需求。三是评价标准。预防成效突出的直接表现往往是“无事发生”——无纠纷、无案件、无信访。这类“潜绩”与“显绩”存在天然差异，亟需建立新的评价指标体系，以纠纷率、诉讼率、矛盾上行率的下降衡量预防成效，不得简单套用收案数、结案率等惩治型指标。四是法治宣传。以公证为例，其作为重要的预防性法律制度，社会认知度低，甚至存在社会误解，亟待加强宣传。
《长安》：放眼长远，我们如何完善预防性法律制度，并更好保障预防性法律制度有效实施？
车承军：一是加强理论建设。在建构中国特色社会主义法治自主知识体系的进程中，应当明确预防性法律制度的概念定位与理论范畴，厘清其与调解、仲裁、诉讼制度的逻辑关系。二是丰富制度供给。建议以《公证法》修订为契机，进一步明确公证在预防性法律制度中的基础性地位。加快推进公证体制改革，结合我国国情与发展需要，赋予公证在社会治理、信用建设、风险防控领域更为清晰的法定职能。三是激活工具效能。推动矛盾纠纷化解关口前移，将公证服务、风险评估、监护规划、财产提存等嵌入民生全周期。健全协同联动机制，将预防性法律服务作为风险防控可选、推荐手段，加强与法院等部门的工作对接。面向人民群众日益增长的新需求，重点针对失能失智群体的意定监护与“以房养老”资产治理等领域提供优质预防性法律服务，维护社会安宁稳定。四是推进数字赋能。做大做强远程视频公证、AI辅助风险审查、区块链存证、提存保管数字化平台。依托大数据归纳高频纠纷类型，反向输出风险提示、合同示范文本与操作指引，降低群众获取预防性法律服务的门槛，实现风险识别、权利固定线上线下一体化推进。五是提升社会认知。在全社会培育“治未病”的法治观念，弘扬预防性法律制度的核心价值。引导公众树立主动在事前运用预防性法律工具防范风险的意识，扭转“出事再打官司”的惯性认知。六是服务对外开放。立足海南自贸港等开放前沿，研究跨境预防性法律规则的对接与互认，探索中国预防性法律制度的对外表达路径，将预防性法律服务延伸至跨境贸易、跨境投资、跨境养老等新兴领域，服务国家涉外法治布局。
《长安》：谢谢您接受我们的采访。
来源：《长安》杂志2026年第9期
